东莞“一揽子”授权 破解街道人大工作“困境”

中国报道讯（黄楚芳 通讯员 莞宣 报道）6月27日，《东莞市人大常委会关于加强街道人大工作规范化建设的意见(试行)》提交市第十六届人大常委会第二十四次会议审议。在当天下午的分组审议上，该意见草案引发常委会委员的热烈讨论，“常委会出台的这个意见弥补了东莞人大在街道一级的制度空白”“街道人大开展工作更理直气壮了!”……在全体会议上，《意见(试行)》获全票表决通过。

据悉，该意见是东莞市首个关于加强街道人大工作的意见，也是全省首个对街道人大工作进行“一揽子”授权的综合性、规范化文件，在全国各地也走在前列。这项探索事实上也得到省人大的关注和支持，省人大常委会办公厅认为，“《意见》目标明确，思路清晰，内容丰富，可操作性比较强，是可行的”。

“这是东莞市人大常委会今年的一项重要工作，也是本次常委会的一项重要成果。”市人大常委会党组副书记、常务副主任潘新潮如是说。

缘起短板之困

没有人民代表大会、没有本级人大代表、没有独立职权……街道人大工委面临“三无”困境。

今年5月召开的省委人大工作会议提出，要规范街道人大工委工作职责，加强工作力量。省人大常委会“推进县乡人大工作年”三年计划要求，2019年要重点开展深化推进活动，实现全省基层人大工作和建设全面进步、全面过硬。

东莞街道人大工作机构是2007年设立的，街道人大工委尽管是经市委、人大和编制机构批准设立的，但它并无法律明确的身份和职能，其作为市人大常委会的派出机构，不是真正意义上的一级权力机关，不享有本行政区域内重大事项的讨论决定权和预算调整审查批准等职权，在作用发挥方面存在明显的局限性。存在上位法支撑不明确、工作职责不清晰、代表数量不多等困境，工作开展“底气不足”，街道人大一直在这种尴尬处境中发展。

怎样才能既弥补街道人大职能的缺位，又符合法律规定的要求呢?

据悉，早在2018年，市人大常委会党组就把这项工作提上议事日程，并作为市人大常委会2019年重点工作，提出要出台加强街道人大工作的指导性意见，力争2019年在规范街道人大工作方面打造“东莞经验”。之后将其写入常委会工作报告，在今年初召开的市十六届人大五次会议上向全体代表作出承诺。

“东莞街道人大从2007年设立到现在，形成了一些好的做法和经验，虽然工作发展迅速，但与镇人大相比，存在着不容忽视的问题。”市人大常委会常务副主任潘新潮直言不讳地表达了出台意见的初衷。“首先，法律支撑不足。街道人大的设立依据来自地方组织法第53条：市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构……并向常务委员会报告工作。也就是说，街道人大工委不是真正意义上的一级权力机关，不像镇人大有代表大会、人大主席团和本级人大代表，不能独立行使职权，这是核心关键。其次，工作职责不清。地方组织法规定的街道人大职责，包括了联系代表、组织代表活动、反映代表及群众意见和办理常委会交办工作两个层面，这意味着街道职权行使是间接的，该怎么把握监督工作的尺度?上位法没有明确，这就使街道人大工作容易陷入被动。第三，街道人大工委与市人大常委会、街道党委以及街道办事处的关系处理上也亟待规范。”

对东莞市人大常委会而言，出台操作性较强的街道人大工作意见，既是基层之盼，也现实之需，更是工作之要。

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文件数易其稿

文件质量直接关系到实施质量。为避免《意见(试行)》在形式上“高、大、上”，而内容不接地气，制定出台后街道人大无法落地，在起草开始阶段便成立了由潘新潮常务副主任担任组长的工作组，带队前往东城、莞城主持召开全市街道人大工作座谈会，听取街道人大的意见建议和工作诉求，摸清我市4个街道人大面临的问题和实际，为起草工作打牢了坚实基础。

反复打磨文稿

“街道人大工委作为派出机构，它的性质定位是什么?这个问题必须界定清楚。”“不明确街道人大工委的履职范围，很可能陷入要么越权要么缺位的两难境地”，3月20日在莞城街道人大工委会议室，潘新潮常务副主任抛出一系列焦点问题，莞城、东城、南城、万江4个街道的人大工委主任以及常委会副秘书长和起草小组同志，围绕这项问题各抒己见。

历经4次深入探讨，2个月的起草过程，起草小组在深入研究了地方组织法、代表法、选举法等法律法规以及中央、省委、省人大和市委有关文件精神的基础上，广泛借鉴“他山之石”，充分吸收外省市相关制度。由市人大常委会常务副主任、副秘书长召集的讨论修改会议近10次，从文件的体例规模到用词遣句标点，起草组都反复推敲、仔细斟酌。

《意见(试行)》的起草坚持以下原则：一是既坚持加强党委对街道人大工作的领导，又注重落实落细人民当家作主和依法治国方略。二是既严格遵循各项法律法规要求，又依规进行探索创新。三是既体现省人大常委会“县乡人大工作十条”和我市镇街人大规范化建设“八有八好”各项要求，又落实中央“基层减负年”精神，保持一定的制度弹性，为人大工作基础较好的街道留出探索发展空间。四是既广泛学习借鉴省内外经验，又着力契合东莞街道人大实际。

1+5系列文件

在反复打磨的基础上，征求意见稿分送常委会机关、街道人大、市有关部门和省人大常委会办公厅征求意见。省人大常委会办公厅认为，“《意见》目标明确，思路清晰，内容丰富，可操作性比较强，是可行的”。

时间表在紧锣密鼓的推进：6月10日，提交市人大常委会第24次党组会讨论通过。6月17日，提交市人大常委会第40次主任会议讨论通过。6月27日，提交市人大常委第24次常委会会议全票审议通过。至此，东莞首个专门针对街道人大工作的文件正式出台。

三大亮点，让“莞味”更凸显

新出台的《东莞市人大常委会关于加强街道人大工作规范化建设的意见(试行)》，从制度机制层面对街道人大工作进行授权和规范，使我市街道人大工作的开展实现了从“底气不足”到“有章可循”的跨越。

《意见(试行)》共十八大条，分为五个部分，分别对街道人大工作的总体原则、性质定位、工作机制、主要职责和组织保障进行了规定。一是明确总体要求，从认识重要意义和把握目标任务2方面提出总体要求。二是明确性质定位，明确了街道人大工委受市人大常委会和街道党委的双重领导的定位，结合我市4个街道经济总量和人口规模较大的实际，通过“一揽子”授权的方式，授予街道人大工委监督街道办事处的职责。三是明确工作机制，分别从组织、会议、阵地、制度、队伍等6个方面对街道人大工委“应该做什么”、“可以做什么”、“做到什么程度”进行了规范。四是明确主要职责，结合东莞街道人大工作实际，将其细化为街道人大工委主动开展的代表工作、监督工作以及配合开展的立法、重大决策和探索创新5个方面。五是明确组织保障，分别对街道人大工委自身建设、经费补贴、新闻宣传工作提出了具体要求。

《意见(试行)》主要有3大突出亮点：一是参考镇人大主席团设计，首次在街道人大工委设置委员，人数一般为7-9人，与街道人大工委主任、副主任共同组成街道人大工委主任会议，使街道人大工委有了开展日常工作的决策机构。二是参考镇人民代表大会会议，首次提出有条件的街道可探索举行选民代表会议，丰富了街道人大的民意基础和民主实践。三是组建了联络员、信息员、选民代表、咨询专家“四支队伍”，破解了长期制约街道人大的代表数量不多的困境，为街道人大工作提供了专业的支持渠道和有效的民意支撑。

值得一提的是，伴随《意见》出台的，还有“1+5+X”框架下的5个参考制度。为了使《意见》真落地、真管用、真见效，市人大常委会选取“街道人大工委主要职责、工委主任主要职责、工委主任会议议事规则、人大代表联系选民制度、人大代表街道小组活动制度”5个重点制度，起草范本一并下发，要求各街道人大结合实际，在“5个制度”的基础上，建立健全各项工作制度，推动街道人大工作规范化、制度化、程序化发展。

“一揽子”授权，打通监督“最后一公里”

相关法律法规关于街道人大监督权行使渠道的不明确，是街道人大工作最大的痛点。目前在法律层面缺乏配套的制度性补缺设计，如何将上位法的“交办监督”转化为街道人大可执行落地的条款?为了解决这个问题，市人大常委会主要领导提出“一揽子”授权的解决方案。

所谓“一揽子”授权，就是指用整体打包的方式明确市人大常委会交办给街道人大工委的监督事项，一次性授权给街道人大。这种方法，能够在充分遵循上位法精神的前提下，最大限度支持基层独立监督和弘扬基层首创精神，打通人大监督在街道一级的通道，发挥在基层治理中的积极作用。

此外，为了使监督的“最后一公里”走得更加坚定有力，市人大常委会把授权监督的重心聚焦在监督内容和监督实效上。在《意见(试行)》监督工作的核心条款中，主动适应新时代人大预算监督向支出预算和政策拓展改革的新要求，把对街道财政预算的监督作为授权监督工作的重点，突出抓好预算的源头和重点审查内容，实现预算审查监督关口的前移。特别是引入了选民代表和咨询专家参与预算监督工作的方式，使街道人大预算监督真正为人民牵好“牛鼻子”，替政府看好“钱袋子”。

责任编辑：陈伟赞