广东省佛山市南海区：三年“全域土地整治”试点成效显著，创新模式获多方认可

（主办方供图）

作为全省首个以县域为单元开展的省级试点，南海“全域整治”攻坚三年，成效几何？

3月18日，广东省全域土地综合整治县域实施单元省级试点（佛山市南海区）成效评估咨询会在佛山市南海区召开，总结南海全域土地综合整治过去三年的工作经验，深化试点改革成效。会议邀请了国内全域土地综合整治方面知名专家点评南海区试点成效，点拨新的改革思路，推动南海区常态化开展全域土地综合整治工作迈入新阶段。

“全域整治”破解南海发展之困

今年的中央一号文件提出，着力推进乡村建设，统筹县域城乡规划布局，开展以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治。而在南粤大地，省、市、区从部分试点到全面推开，土地整治春潮涌动。从中央到地方，为何都如此高度重视全域土地综合整治。

全域土地综合整治是以国土空间规划为依据，在一定区域范围内，统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复等，促进城乡资源要素平等交换、双向流动的一项空间治理活动。

换句话说，随着时代发展，一些地方的土地如果一成不变，可能就不符合发展需要，那么就要对其进行修复、腾挪，优化布局、保护利用，让适合耕种的地方耕种，该发展产业的地方充分发展产业。

这对于南海来说，尤其重要。作为制造业大区，经过长期的发展，南海的传统模式遇到了瓶颈，突出表现为“大分散、小集聚”的产业分布格局不可持续、“城不城、乡不乡”的环境形态面貌不可持续等，这些问题的根子都在土地利用模式上。

2022年1月18日，南海成功获批成为全省首个以县域为单元的全域土地综合整治试点单位。三年多的时间里，南海以“全域土地综合整治”为笔，以“城产人文融合”为墨，统筹生产、生活、生态等三生空间布局，腾退低效用地超万亩，打造连片产业园区，激活乡村振兴动能，走出了一条“以土地重整推动发展重构”的新路。

南海区委常委、常务副区长徐永强介绍，试点期间，共谋划1100多个项目，总投资额760亿元；累计整治建设用地6.5万亩，整治农用地4.7万亩，实施生态修复22.3万亩，逐步勾勒出良田比较集中，村庄布局优化，产业集聚发展，生态健康优美的南海画卷。

其中，南海整治成效也多次获得国家、省市荣誉奖项，包括探索“三券”制度推动全域土地综合整治入选中国改革2022年度地方全面深化改革典型案例；获得国务院大督查奖励用地指标1000亩以及省市下达各类指标3680亩，合计4680亩；获得省引导资金2000万元，获得省首批全域土地综合整治财政激励奖补资金第一档1000万元；入选自然资源部2023年度“农地入市”典型示范案例；入选佛山市首届十大改革创新典型案例。南海在全省首推“三券”制度，提炼出全域土地综合整治“4PMP”方案，形成了7种可复制、可推广的“南海全域+”整治模式，承办广东省首届全域土地综合整治项目推介活动等。

这份来之不易的成绩单，是全域土地综合整治对推动打造现代化活力新南海的有力证明。会上，广东省自然资源厅土地开发整治中心主任黄华坤充分肯定了南海“全域整治”取得的成效。在他看来，南海区一直是一个出经验、走在前的热土。此次全域土地综合整治也是以“敢为人先”的改革精神，在政策创新、空间重塑、产业升级、协同机制等诸多方面探索出了一条具有鲜明特色的整治路径。

使出南海特色“全域整治”真功夫

千日攻坚，万般变化。推动全域土地综合整治是一项系统性工作，点多面广线长，涉及内容方方面面。在这过程中，南海构建集成式整治工作体系。

围绕“良田比较集中，村庄布局优化，产业集聚发展，生态健康优美”方针，南海使出“乾坤挪移”的真功夫。

坚持规划引领，引导城乡空间融合。以国土空间总体规划引导全域土地综合整治项目落地，全力推动农业空间、生态空间、城镇空间、产业空间的“四集中”;编制全省首个全域土地综合整治专项规划，合理制定2025年中期目标和2035年远期目标。

“四券”联动发力，促进各类用地腾挪归并。南海区创新政策工具，引进金融活水，在全省首创“四券”政策。其中，地券解决空间腾挪问题，房券保障发展权问题，绿券解决城市发展与生态保护的平衡问题，金券破解融资难融资贵问题。

推动农地集中，助力农业产业连片发展。南海推动耕地集中，建立耕地集中整治“划、垦、储、补、用、管”全过程管理机制，推动碎片化耕地向耕地集中整治区集聚。

优化用地布局，促进重大产业连片集聚。腾挪空间，连续三年每年供应产业用地超6000亩，累计供应超1.9万亩，筑巢引凤，建设产业保障房228万平方米。

推动环境重生，建设生态健康优美新南海。实施生态修复，累计完成碧道建设309公里，建设农村“四小园”等小生态版块近万个；优化生态布局，引导生态管控区域内建设用地腾退、复垦复绿过万亩。

作为全域土地综合整治的主战场，会上，南海区人民政府还向7个镇街颁发省级财政激励奖补资金。

专家建言献策南海“全域整治”

此次咨询会邀请了4位国内全域土地综合整治方面知名专家。会议召开前，在广东省自然资源厅二级巡视员康晋斌的陪同下，专家们分别走访调研丹灶镇良银心千亩水田垦造项目、金沙岛国家湿地公园生态修复项目和狮山镇城市空中展厅。

会上，专家们分别从各自专业领域出发，结合调研成果和南海实际，就城乡规划建设、乡村振兴、镇村经济等议题作交流发言，为南海推进全域土地综合整治建言献策。

自然资源部国土空间生态修复司原司长周远波充分肯定了南海全域土地综合整治取得了丰硕的成果和丰富的经验。他总结了南海全域整治的四大创新，思维创新、政策创新、机制创新和模式创新。他谈到，未来南海全域整治要重点解决政策衔接和协同问题，巩固和扩大试点成果，培育发展新动能，强化科技赋能，构建智慧治理体系，全国高度城市化地区空间治理提供更多的“南海方案”

在中国财政科学研究院原副院长白景明看来，南海的全域土地综合整治，从多个角度把控经济社会发展和生态文明建设相互促进，其突出表现是通过土地综合整治有效解决小、散、乱、污业态带来的各种问题。

浙江大学土地与国家发展研究院教授叶艳妹则认为，南海在全省首推“四券”政策，以地券跨区域优化用地布局，以房券保障村（居）发展权益，以绿券填补地券覆盖空白，以金券畅通整治项目融资渠道，实现“调出”“挤出”“腾出”“借出”更多发展空间和资金，助推生态复绿。她建议，南海全域土地综合整治要进一步研究评价指标，增加效益评价等内容。

广东工业大学建筑与城市规划学院教授李志谈到，从国土空间规划视角审视南海区试点经验，分别从规划逻辑、实施路径、创新价值三个维度进行点评。他建议，下一步南海全域整治要深化生态价值转化，探索“生态地券”交易，将河网修复、湿地建设等生态工程纳入指标体系，推动生态产品价值实现。关注城乡融合韧性，在连片开发中预留10%留白空间，应对产业迭代和人口结构变化。强化数字国土赋能，建立整治项目全生命周期管理系统。

推动南海全域土地综合整治，不仅需要“硬核”的政策突破，更需要“智慧”的顶层设计。此次成效评估咨询会，正是汇聚众智、共谋新篇的关键契机。

徐永强谈到，将把南海的实践探索与各位专家的理论创新深度融合，争取形成更多实践案例和制度成果，力争为全国全域土地综合整治提供可复制、可推广的经验。

将全域土地综合整治进行到底

在实现高质量发展的前方，更复杂的一个又一个难关等着我们去挑战。此次会议拉开了2025年南海全域土地综合整治攻坚战的帷幕。

2025年，南海全域土地综合整治将继续以“良田比较集中、村庄布局优化、产业集聚发展、生态健康优美”为主要目标，深入推进全域土地综合整治，实施集成式改革，进一步优化生产力布局、盘活土地资源，促进城乡区域协调发展。

活动还启动南海区2025年全域整治蓝图共绘仪式。明确2025年南海全域土地综合整治建设用地整理、农用地整理、生态修复、村庄综合整治四大任务核心攻坚目标。

其中，在建设用地整理方面，全区将储备土地10000亩，打造连片产业社区20个；农用地整理方面，全区新增耕地2200亩，打造现代农业产业园5个；生态修复方面，腾退并复垦复绿3000亩；村庄综合整治方面，推进农村集体经济组织参与项目13个。

现场，南海区区长王勇进行表态发言。他从五方面进行表态，一是要有改革攻坚再出发的高站位；二是要有融入湾区开新局的宽视野；三是要有经济大区挑大梁的铁肩膀；四是要有依法行政做示范的硬腰杆；五是要有雄师出击打硬仗的走在前。

回眸来时路，南海向来有敢为人先的改革基因。从全国首推农村土地股份制改革，到率先探索“三旧改造”政策实践，南海始终以“向存量要空间、向改革要效益”的魄力，不断闯关突围，奋勇走在前列。

迈向新征程，“南海雄师”锐意改革，以“敢教日月换新天”的豪迈气概，以“踏平坎坷成大道”的坚毅执着，走出一条具有南海特色的全域土地综合整治新路。

畅想未来，未来的南海，将呈现出一幅田园盛景、乡愁浓郁、产业兴旺、满城拥翠的诗意画卷，历史与现代在此相互交融，成为更具辐射带动力、发展更可持续、更具魅力活力的活力城市。（陈赞亮）

责任编辑：陈顺盛